问责复出的规则尚无法律规定,正当复出与不正当复出鱼龙混杂,公众难分青红皂白,导致了问责制度出现信用危机

　　拆迁问责第一案,在一年之后,给了当时为舆论的胜利、正义的伸张以热烈掌声的民众一记意外的耳光———两“建国”复出了。

　　去年10月被宣布免职的江西省宜黄县县委书记邱建国和宜黄县原县长苏建国,被证实最近分别出任抚州金巢经济开发区管委会主任和抚州市公路局局长。

　　现行法律中并没有明确规定官员复出的条件和程序,导致现实中官员复出受到社会的广泛质疑,呼吁完善相关程序的声音由来已久。经过多年探讨和争论,许多意见也基本达成一致,只待立法予以吸纳。

　　问责制度出现信用危机

　　许多被问责官员的复出,都曾引起民意哗然。

　　例如宜黄拆迁事件中的两名官员,又如三鹿奶粉事件中国家质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯,后复出升任安徽省出入境检验检疫局局长、党组书记,再如瓮安事件中被撤销一切党政职务的原县委书记王勤,在悄悄复出之后调任黔南州财政局副局长,还有黑砖窑事件中被处分的山西洪洞县原副县长王振俊,进京抓记者被撤职的辽宁西丰县原县委书记张志国……

　　官员被高调问责,随后又被不经意地发现低调复出,几乎成了现实操作手法的铁律,沿着出事→问责→冷却一段时间→悄然复出→被发现→舆论哗然→解释复出符合规定→不了了之(个别新的任命被撤销)的不算完美但有惊无险的轨迹一路狂奔。

　　民众对蛰伏一年即复出的官员虽然颇多微辞,无奈被一句“复出符合相关规定”回应给噎得无话可说,因为这些纷繁复杂的种种规定,没有几个人能摸得着头脑。

　　北京大学宪法与行政法研究中心教授沈岿做过一个统计,目前关于官员问责复出的规则,尚无法律法规,散见于若干规范性文件中,包括2004年《党政领导干部辞职暂行规定》,2008年《公务员职务任免与职务升降规定(试行)》,2009年中办和国办联合发布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,2010年《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》等。

　　通过对上述文件中零散的问责复出规则进行梳理,沈岿发现,问责官员复出问题尚未在制度上有系统的应对,既有规则不仅短缺,相互之间还存在冲突,而且,这些规则丝毫没有体现对民众知情权、参与权、表达权和监督权的尊重。

　　“没有完整规范,正当复出与不正当复出鱼龙混杂,公众既然难分青红皂白,也就容易触发一律质疑的怀疑,这是问责制信用危机的根源所在。”沈岿对《法治周末》记者说。

　　对官员复出规定的模糊与笼统,一直以来也屡受诟病。

　　例如被引述得最多的《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定:“引咎辞职、责令辞职、降职的干部,在新的岗位工作一年以上,实绩突出,符合提拔任用条件的,可以按照有关规定,重新担任或者提拔担任领导职务。”

　　除了官员复出的时限要求是一个硬性规定之外,其他条件都非常模糊。

　　中国人民大学公共政策研究院反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖直指,上述规定未就“说明复出理由”有任何精细规定,而“实绩突出”、“符合提拔任用条件”和“可以按照有关规定”等似是而非的表述,具有很大的自由裁量空间,容易给人留下较大的想象空间。

　　他表示:“笼统模糊的规定,是出于政治考量上的刻意安排,还是立法技术的失当,我们不得而知。但这种规定的不足显而易见。”

　　首当其冲的一个问题,也极具争议,即官员问责后的复出,到底是一种原则还是一种例外?

　　问责依据不清

　　2008年2月20日下午,昆明市市委礼堂,昆明市招商引资的专题讲座刚刚进行了不到一个小时,坐在主讲人旁边、时任昆明市委书记的仇和发话:"第一排第二个,睡觉的那个起来!"

　　一位干部随即躬着身子站了起来,神情疑惑。

　　"你是哪个单位的?"

　　"呈贡县投资促进局。"

　　"你是来睡觉还是来听讲座的?!"

　　很快,这位蒋姓副局长被勒令辞职,局长也被要求作深刻检查。

　　由于是《昆明市领导干部问责办法》实施后官员受到处理的首例,当地媒体大肆报道。

　　"官员开会睡觉问什么责?有纪律处分条例,该怎么处分怎么处分,与问责无关。"国家行政学院教授竹立家摇了摇头,"现在的问责有点乱。"

　　这种乱,不仅体现在该纪律处分的人问了责,也体现在违法应负法律责任的最终也问责了事。

　　在接受《法治周末》记者采访时,竹立家坦言,现在有种不好的倾向,即凡是官员犯了错,都以问责开刀,该追究刑事责任的,比如一些明明背后涉及贪污腐败的,最终却只是问责事了。

　　"问责与违法之间的界限弄得很混乱,其实法律规定是很清楚的,哪些情况要追究法律责任,可是没人追究,也就了了。"竹立家认为,制度的漏洞和监督的缺失是造成这种混乱的直接原因。

　　与普通老百姓朴素的正义感不同,一般将严格的官员问责依据责任的分类有所不同,即政治问责、道德问责、行政问责和法律问责各有不同,由此导致的官员问责处理方式也不尽相同,例如责令辞职、引咎辞职、免职等,一般认为对应于官员的政治责任和道德责任。

　　"理论上讲,各种问责的依据应有所不同,各依其法,但在我国,这几种类型的问责法律依据之间并没有明确的界限,往往相互混淆,层位不清。"北京行政学院教授鄯爱红指出。

　　竹立家认为,目前我国的问责不仅比较乱,而且用得也过于宽泛。

　　他介绍说,根据国际惯例,问责一般属于政治层面的安排,那些负有决策及政治责任的官员才是问责的主要对象,如果随意扩大问责的范围,就可能造成问责混乱和不严肃的后果。

　　因此,这些官员对自己的行为负政治责任、道德责任和行政责任时,必须引咎辞职或勒令辞职,至于那些胡作非为而触犯党纪国法的官员,则应该按照相关的纪律处罚和法律法规处理,承担法律责任或纪律责任。

　　国家行政学院教授李军鹏接受《法治周末》记者采访时表示,目前的干部定责仍有许多难题,例如不同层级之间责任划分、正副职之间的责任划分不清等。

　　但竹立家也承认,虽然在某种程度上问责被滥用,但其实中国的问责还有很长的一段路要走,现在往往是干部出了事才来问责,像杭州原副市长许迈永,人称"许三多"---钱多、房多、情妇多,道德早就败坏了,却迟迟没有被问责。

　　而据报载,德国某市有规定要求乘坐公交车必须为60岁以上的老人让座,但该市市长某次乘车时由于专心看报,没有注意到身边站的一位老妇人,结果被一位市民拍照送到电视台曝光,引起市民不满,最后引咎辞职。

　　市民认为这样没有爱心、没有道德的人当市长,不能指望他照顾好公众利益,因此他必须为自己身为市长的行为负起"道德责任"。

　　被免职如同带薪休假

　　被问责的官员是否还可以复出,虽然实践已经用无数的事例征服了学者喋喋不休的辩论,但出于对未来制度设计"取乎其上,得乎其中"的负责任,这仍然是目前讨论热火朝天的一大话题。

　　学习时报社副编审邓聿文就认为问题官员终身禁止复出可能性非常小,他撰文分析了其中的几个原因,一是目前的情况下,要官员自缚手脚并不现实;二是培养一个干部耗费了大量的资源,不能出了问题就弃之不用;三是一些问责官员本来就是代人受过,被问责时,是被允诺了一定回报的,这就包括未来复出和升迁,不让复出,就是政治失信,违反了官场的潜规则。

　　即便有上述种种现实的考量,竹立家在接受《法治周末》记者采访时仍然重申了他的观点:"在现代民主政治体制下,(被问责的官员)政治生命基本到此为止,复出的可能微乎其微,要重新取得公众的信任很难了。"

　　他指出,现在问责的官员大面积、几乎100%的复出,伤了民心。

　　许多人也认为问责官员极其轻易、闪电般的复出,使得问责本身没有足够的威慑力。

　　毛昭晖就批评说,现在一年期满还可以提拔任用的规定有可能成为压垮问责制有效性的"最后一根稻草",在这样的规定下,问责制可能成为平息公众不满情绪的"避风港",而官员免职则成了"带薪休假"。

　　让官员复出"晒太阳"

　　如果不是网友曝光,宜黄的两名官员复出至今不会进入公众视野;如果不是在某些官方宣传报道中出现的官员名字令心细记性好的人偶然得以发现,许多官员的复出就会毫无波折,官员复出也不会成为今天的一大公共话题。

　　去年9月,江西省抚州市宜黄县凤冈镇发生一起因拆迁引发的自焚事件,被拆迁的钟家三人烧成重伤,其中一人入院后医治无效死亡。此事因钟家姐妹使用微博求救,并直播维权过程,受到全国关注。

　　其间,邱建国率人阻拦钟家姐妹赴京接受媒体采访,上演"女厕攻防大战";苏建国则率人到南昌大学附属第一医院抢夺受害人尸体,并打伤家属。

　　宜黄拆迁事件中,在引起举国关注成为公共事件之后,抚州市委决定对县委书记和县长分别立案调查。

　　随后抚州市委、市政府发布情况说明,坚称拆迁资料齐全、手续完备、程序合法,全程未出现违法违规行为,再之后就是江西省委宣传部对外发布消息称两"建国"已被免职。两"建国"后来成为因拆迁事件被问责的首批官员。

　　直到现在两人复出任新职,公众也不得而知当初对两人调查的结论是什么,两人到底犯了什么错,根据什么规范被问责,现在又得以复出原因何在?

　　"拆迁出了人命,县长带人抢尸,这样的官员问责后还能复出,而且是担任公路局局长这样的肥缺,征求了意见没有?人大批准没有?"竹立家质疑。

　　对官员复出的条件和程序,由于现行规范性文件中并没有明确规定,导致现实中官员复出形式五花八门,对立法完善相关程序的呼声也由来已久。

　　经过多年探讨和争论,许多意见也基本达成一致,只待立法或政策予以吸纳。

　　例如,对于官员复出的条件,学者就提出,应当区分不同情况对待,经问责调查确定有重大过错并造成公众利益遭受重大损害的,原则上不予重新任用;复出的时机选择也不应当是现在采用机械性的一年标准,而要综合去职的期限、去职期间的工作表现、个人能力和职位的空缺情况等考虑。

　　还有目前政策文件中提到的各项标准,例如何为"实绩突出",什么叫"符合提拔任用条件",都应该进一步有精细化的规定,便于操作,官员的复出也容易令公众释然。

　　接受采访的学者都呼吁,官员复出的程序设置也非常重要,须审慎设计。例如复出提名、复出的考察、复出的讨论决定、复出的公示等等,都应当予以明确,官员复出得正大光明,民众也看得清楚明白。

　　同时多名学者还提到,必须加强人大在官员问责和复出中的地位和作用。目前的官员问责,绝大多数是上级问责下级,党委问责政府,而真正对官员的选举任命有决定权的人大并没有能够发出应有的声音。

　　本世纪刚刚开始起步的中国官员问责,随着一轮又一轮问责风暴的展开,已渐入正轨,而与此相伴的官员复出也正跟在后面蹒跚学步,中国还有很长的路要走。正如竹立家所言,在现代民主国家里,重大的言论失误属于严重的政治错误,是要被问责的,而我们那些叫嚣着"老百姓怎么不公布财产"的官员,还有很多东西要学。